【党史中的人大历程】人民代表大会制度从理论走向实践

1948年8月，在石家庄召开了华北临时人民代表大会，由它选举产生了华北人民政府委员会。这标志着人民代表大会制度的构想已在中国大地上开花结果，使中国政权组织形式的建设进入了一个新的发展阶段。1949年具有临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”这为全国范围内实行人民代表大会制度提供了宪制基础，人民代表大会制度从此从理论探索走向实践阶段。

一、正式召开全国人民代表大会的必要性

到1952年秋，中国人民政治协商会议第一届全体会议已经届满，何时召开全国人民代表大会的问题就提上了议事日程。这时，党中央和毛泽东开始考虑如何向社会主义过渡的问题。有同志认为进行全国选举的准备尚不充分，设想将全国人民代表大会召开时间再推迟三年。1952年9月底，刘少奇率中共代表团赴莫斯科参加苏共十九大。在访苏期间，刘少奇受毛泽东委托，就这个问题向斯大林征求意见。斯大林在会谈时建议中国可以考虑尽早进行选举和制定宪法，不给西方敌对势力在此问题上反对中国的借口。“你们应从敌人（中国的和外国的敌人）那里拿掉这些武器，不给他们这些借口。”中共中央接受了这个建议。

1952年后，各地陆续召开了人民代表大会。1953年1月13日，毛泽东在《关于召开全国人民代表大会的几点说明》中指出：“全国人民代表大会代表的选举，今年不办就要明年办，或者后年办。与其明年办，就不如今年办。如果过两年再开一次政治协商会议后召开全国人大也不好办，不如索性就开全国人民代表大会。所以，根据这些条件和考虑，还是抓紧召开全国人民代表大会比较好。”毛泽东说，尽管这有困难，但是经过我们的努力，训练好干部，安排好工作，是可以克服这些困难的，是可以把选举工作搞好的。1953年1月，中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。同时成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会。

刘少奇具体论述了召开全国人民代表大会的条件。他指出：新中国成立以来的5年间，我国发生了巨大的变化。我国已经实现了国内和平、大陆空前统一和各民族亲密团结，并且恢复了国民经济，开始了社会主义建设和社会主义改造。人民群众已经组织起来，积极参加国家的经济建设和民主生活。全国人民已经深刻地认识到，我国的各级人民代表大会是人民管理国家的“最好的政治组织形式”。他说：我国实行人民代表大会制度，是对革命根据地政权建设的经验的总结，是对新中国国家机关工作经验和各界人民代表会议经验的总结，并且参照了苏联和各人民民主国家的经验。我们采用人民代表大会制度，“就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进”。

人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。刘少奇指出，“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定”。“我国的人民代表大会制度就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关”。

二、党的领导制度理论更加完善

与国体和政体紧密相联的一个重要思想就是领导力量和领导核心。在探索适应中国国情的国体、政体过程，老一辈革命家始终强调坚持党的领导。1948年1月，毛泽东明确指出：“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。”“这个人民大众组成自己的国家（中华人民共和国）并建立代表国家的政府（中华人民共和国的中央政府），工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对于人民大众的国家及其政府的领导。”1949年6月毛泽东发表著名的《论人民民主专政》，明确指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领。”这篇光辉著作阐明了人民共和国的性质、国家的前途等根本问题，坚持了党的领导地位，实际上规划了建设新中国的蓝图。

1951年9月，董必武同志在华北第一次县长会议的讲话中，阐释了党和国家政权的关系，认为应当把党的领导这种制度运用到各地去。他指出，“党领导着国家政权”“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关去工作”。这三条，可以说基本阐明了党与政权机关的关系，对指导当时的工作是有益的。

1954年9月15日，毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议上掷地有声地宣布：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”刘少奇同志则在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出，“工人阶级领导和以工农联盟为基础，标志着我们国家的根本性质”。“必须继续巩固和加强工人阶级对于国家的领导”。刘少奇同志进一步旗帜鲜明地指出，“中国共产党是我们国家的领导核心”。“我们全国各族人民必须按照宪法所规定的道路，在中国共产党的领导下”，“为保证宪法的完全实施而奋斗，为把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而奋斗”。

三、民主集中制的人民代表大会制度理论更加定型

1948年9月8日至13日，中共中央政治局会议在西柏坡举行（即九月会议）。毛泽东在会议报告中深刻阐述了建立民主集中制的各级人民代表大会的问题，明确新中国既不采用资产阶级的议会制和立法、行政、司法三权鼎立等，又不能照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。他指出：“过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采用民主集中制是很合适的。……我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”

周恩来对民主集中制度也有深刻认识，他指出：“新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。”至于民主集中制的具体内涵，他认为是“由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家的政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务”。他认为，民主集中制的人民代表大会制与旧民主主义的代议制根本不同，“代议制是以虚伪的民主形式实行欺骗及压迫人民的资产阶级专政的工具，而人民代表大会制，则是根据民主集中制原则实行人民民主专政的工具”。

民主集中制正式成为人民代表大会制度的一项原则是在1954年。是年，刘少奇在关于宪法草案的说明中指出：“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力，就说明了我们的民主集中制。”他解释说，我们的政治制度有高度的集中，但这种高度集中是以高度民主为基础的，中国历来被讥为“一盘散沙”，“当人民已经得到解放并建立了自己的国家以后，当然就要把自己的意志和力量充分地集中到国家机构里去，使国家机构成为一个坚强的武器。人民的国家机构越是坚强，它就越有能力保卫人民的利益，保障人民的民主权利，保障社会主义的建设”。可见，人民代表大会制度采用民主集中制原则，是因为这一原则较好地体现了人民的意愿，能够保障人民当家作主的民主权利。

四、建立单一制国家理论

单一制指由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家的结构形式。采用单一制的国家结构是新中国成立前夕才确定的政治制度。

中国共产党对于国家结构政策，存在从联邦制共和国向单一制共和国的转变，而促使其转变的主要因素则是民族政策的转变及其成效。毛泽东在起草《共同纲领》时在国家制度方面有过多方面的考虑。他说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。”“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。”“要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治。”为此，毛泽东向时任中央统战部部长李维汉征求过意见。李维汉对这个问题作过深入研究，他认为中国同苏联国情不同，中国各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，不宜实行联邦制。因此，单一制的国家结构形式，更加符合中国的实际，在统一的国家内实行民族区域自治，更有利于民族平等原则的实现。中央采纳了这个意见。

1949年9月，周恩来在向参加中国人民政治协商会议的代表所作的《关于人民政协的几个问题》的报告中提出：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”在分析我国民族构成情况和近代统治当局民族政策之后，周恩来明确指出：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”这个意见得到了政协代表的广泛赞同。

在共和国单一制的国家结构中突出民族区域自治，用民族区域自治问题拓展单一制的国家结构形式，为我们实现国家统一奠定了制度基础。邓小平对此进行了高度评价，他说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”邓小平正是秉承单一制框架内的民族区域自治制度，在单一制框架中构想和实践“一个国家、两种制度”，成功解决了香港、澳门回归祖国的问题。

建立单一制国家、实行民族区域自治制度是人民代表大会制度的重要内容，是民族平等团结、国家长治久安的重要保障。