【党史中的人大历程】“五四宪法”规定了人民代表大会制度的根本内容

“五四宪法”的通过标志着我国人民代表大会制度的宪法确认，“五四宪法”规定了人民代表大会制度的根本内容。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。这一制度的内容主要为两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序等一系列规定；二是关于人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系等一系列规定。这一制度的核心是保证国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的权利。

“五四宪法”对人民代表大会制度的内容有以下规定：

一、普遍平等的选举制度

“五四宪法”规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、军队和华侨选出的代表组成。全国人民代表大会的代表名额和代表产生办法，包括少数民族代表的名额和产生办法，由选举法规定。

省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。自治区、自治州、自治县设立自治机关。省、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由选举法规定。

上述规定以及1953年2月由中央人民政府委员会通过的选举法构成了当时我国的选举制度。这个选举制度具有十分鲜明的特点：1、选举权的普遍性。凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。对妇女的选举权和被选举权作了专款的规定，对各族人民、人民武装部队和国外华侨的选举，也作了明确的规定。2、选举权的平等性。所有男女选民都在平等基础上参加选举，每一个选民只有一个投票权。选民的选举权利是不受非法限制的，他们的平等的民主权利是有充分保障的。选举法还规定了各级人民代表大会代表的名额及代表的产生，均以一定人口的比例为基础。同时选举法又适当地照顾了地区和单位，所以在城市与乡村间，在汉族与少数民族间，都作了不同比例的规定。对于这种情况，邓小平解释说：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”这些都表明，“我们是人民当家作主的国家，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务，而人民自己则有权利并有各种机会去经常地监督国家机关的工作”。

二、五层一体的人民代表大会组织

1954年宪法规定了五层一体的人民代表大会组织，规定了各级人民代表大会的地位、构成、任期和职权。

1954年宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。五层一体的人民代表大会组织指的是：全国，省、自治区、直辖市，较大的市、自治州，县、自治县、区、不设区的市，乡、民族乡、镇五个层级。

1954年宪法规定了全国人民代表大会的性质、组织体系和运作程序，主要有：全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。全国人民代表大会每届任期四年。在全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，全国人民代表大会可以延长任期到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止。全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一的代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

1954年宪法对全国人民代表大会的职权作了规定：修改宪法；制定法律；监督宪法的实施；选举中华人民共和国主席、副主席；根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选；根据中华人民共和国主席的提名，决定国防委员会副主席和委员的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长；决定国民经济计划；审查和批准国家的预算和决算；批准省、自治区和直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题；全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。

全国人民代表大会有权罢免下列人员：中华人民共和国主席、副主席；国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长；国防委员会副主席和委员；最高人民法院院长；最高人民检察院检察长。

1954年宪法还规定：全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。全国人民代表大会常务委员会由全国人民代表大会选出下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人。全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：主持全国人民代表大会代表的选举；召集全国人民代表大会会议；解释法律；制定法令；监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令；改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；在全国人民代表大会闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员；任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员；决定驻外全权代表的任免；决定同外国缔结的条约的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者部分地区的戒严；全国人民代表大会授予的其他职权。

1954年宪法规定，全国人民代表大会常务委员会行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人民代表大会有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序随时撤换本单位选出的代表。

1954年宪法对地方人民代表大会的规定是：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省人民代表大会每届任期四年。直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年。地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令。县级以上的人民代表大会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。省、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序随时撤换自己选出的代表。

三、“五四宪法”规定的其他国家机关

1954年宪法规定的国家机关构成原则是：人民代表大会是国家权力机关，国家权力机关产生其他国家机关。

1、国家主席

1954年宪法规定，中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举或罢免；国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律和法令，任免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长，任免国防委员会副主席、委员，授予国家的勋章和荣誉称号，发布大赦令和特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约；在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。

2、国务院

1954年宪法规定，根据中华人民共和国主席的提名，由全国人民代表大会决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，全国人民代表大会决定国务院组成人员的人选。全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长。全国人大常委会监督国务院的工作，撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，在全国人民代表大会闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免。国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

3、人民法院和人民检察院

1954年宪法规定，全国人民代表大会选举并有权罢免最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院和最高人民检察院的工作；任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员；任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

4、地方人民代表大会与地方国家机关

1954年宪法规定，地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令。县级以上的人民代表大会有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民委员会执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

四、中央与地方的关系

1954年宪法规定我国的国家结构方式是单一制国家，但为了处理好中央与地方的关系，在强调国家实行中央的统一领导的同时，注意充分发挥地方的积极性、主动性。在强调统一领导方面，宪法规定了中华人民共和国是统一的多民族的国家。全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。全国人大常委会有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令。这些都体现了高度的中央权威。在充分发挥地方积极性、主动性方面，宪法规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，与全国人民代表大会没有直接的隶属关系。地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。这样地方人大在处理地方事务时就会有一定的自主权。同时，宪法还保证少数民族在聚居的地方，都能真正行使自治权。民族自治机关不仅行使一般的地方国家机关的职权，而且能够依照宪法和法律规定的权限管理本地方的财政，依照国家的军事制度组织本地方的公安部队，可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。民族自治地方的自治机关的形式，可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定。自治机关在执行职务的时候要使用当地民族通用的语言文字。在只有一个乡的民族聚居地区内，虽然不可能也不需要建立自治机关行使上述各种自治权，但也要设立民族乡，以适应聚居的

民族成分的特殊情况。这是一个非常有特色的制度设计，在处理好各民族间关系方面是一个伟大的创造。

五、民主集中制的组织原则

1954年宪法规定，全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。什么是民主集中制？刘少奇在关于宪法草案的报告中解释，我们经过人民代表大会制度统一和集中行使国家的权力，就说明了我们的民主集中制。他说，我们是主张集中制的。问题是什么样的集中：是少数大封建主或大资本家的专制的集中呢？还是以工人阶级为领导的人民大众的民主的集中呢？这两种集中制度，当然是完全不同的两回事情。正如宪法草案中所规定的，我们在这里是把高度的集中和高度的民主结合在一起的。我们的政治制度有高度的集中，但是这种高度的集中是以高度的民主为基础的。毛泽东同志在《论联合政府》一书中说到我们国家政治制度的时候，清楚地指出：“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”这就是我们的原则。有不少的人，常常错误地把民主和集中看作是绝对对立而不能互相结合的两回事。他们以为，有了民主就不能有集中，有了集中就不能有民主。他们看到我们国家机关中的人民的政治一致性，看到全国高度的统一领导，就企图证明在我们这里“没有民主”。他们的错误在于他们不了解人民民主，也就不能了解建立于人民民主基础上的集中。人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。因此，在这一切国家机关中，也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性。

1954年宪法规定的人民代表大会制度的根本内容，具有十分明显的中国特色和时代特色：一是宪法规定的人民代表大会制度对工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家的国体作了充分的体现。二是宪法规定的各级人民代表大会体制是对一切权力属于人民原则的全面确认。三是宪法规定的民主集中制是区别于西方国家政治分权方式、符合中国实际的国家重要的组织和活动原则。

1954年宪法巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利，并且反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义社会的共同愿望。

2019年是“五四宪法”制定同时也是人民代表大会制度正式建立65周年。“八二宪法”是对“五四宪法”的继承和发展，以后又进行了5次修正。“八二”宪法的有效实施，推动了人民代表大会制度的与时俱进、发展完善，为改革开放和现代化建设提供了根本制度保障。