【党史中的人大历程】第一届人民政协的过渡性特点

由于中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，肩负起了筹建新中国的历史使命，使得第一届人民政协与此后的历届人民政协相比，在性质、职权和组织体系等方面呈现出许多过渡性的特点，但也由此引起了人们的一些误解，有必要作一番辨析和澄清。

一、第一届人民政协的性质

鉴于人民代表大会必须通过普选的方式产生，而在新中国成立前后一段时间内，由于受各种主客观条件所限制，一时难以实现。因此，“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”“等到将来根据全国革命形势的发展和土地改革的情况及人民进步的程度，才可能把普选由个别地方逐渐推广到全国，召开全国人民代表大会。那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权”。也就是说，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，只是当时无法通过普选产生和召开全国人民代表大会的特殊情况下，所采取的一种临时性的过渡措施。

当然，第一届中国人民政治协商会议也没有因为其全体会议曾经代行全国人大职权而改变其作为统一战线组织的性质与职能。对此，《共同纲领》和政协组织法都明确规定，中国人民政治协商会议为中国人民民主统一战线的组织形式。董必武曾解释道：“中国人民政治协商会议”的意思，“就是说它代表中国人民作政治协商的工作，实际是一个全国各界人民代表会议，同时也是一个全国革命统一战线的组织形式。它不仅是一种会议，并且有执行机构和日常办事的机构”。这就是说，第一届中国人民政治协商会议具有特殊的双重属性：一方面，它的全体会议可以代行全国人大职权，“具有代表全国人民的性质”；另一方面，它又是中国人民民主统一战线的组织形式，一直行使着政治协商的重要职能。

不过，第一届中国人民政治协商会议的这种双重属性，在第一届全国人民代表大会第一次会议召开以后，无论从法律上还是事实上都发生了重大变化，因为自第二届人民政协起，其就成为了纯粹的统一战线组织。对此，周恩来在1954年12月召开的中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议上曾明确指出：“第一届政协代行全国人民代表大会职权，本身并不是人民代表大会，这点必须弄清。人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。”“今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”

二、第一届人民政协的职权

《共同纲领》规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》也作出了同样的明确规定。

对此，董必武解释道：“人民政协的职权，概括言之，可说是极大而且很特殊。说它的职权极大，因为它在全国人民代表大会召开以前，有等于全国人民代表大会的职权。这表现在它可以制定参加政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领，这一纲领有宪法的性质；它可以制定中央人民政府的组织法；它可以选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。说它特殊，因为它的全体会议在选出全国委员会后，它和国家政权机构就无直接关系。全国委员会是革命统一战线的组织，不是国家政权的最高组织。它还要保证执行中国人民政协全体会议的决议及其自身的决议，这是中国革命条件所产生的一种特殊的统一战线的形式。”“政协非人民代表会，不在国家体制中，其性质与地位，与新民主国家的祖国阵线等相同。政府在前台，它在幕后，是个不出名的参谋部。由它协定的东西，对政府有约束性，如像政府要按照共同纲领去施政一样，但最高政权机关不是政协，在目前是人民政府委员会，将来是人民代表会。”由此可见，在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议的全体会议虽然可以代行全国人民代表大会的职权，但其本身并非国家最高政权机关，在选出中央人民政府委员会后，即不再行使这一职权，而将国家权力移交给了中央人民政府委员会，“后者即为行使全国最高政权的机关”。政协全体会议闭幕后，由其选出的政协全国委员会仅作为统一战线组织而存在和发挥作用。

中国人民政治协商会议的职权大小不能一概而论，要视具体情况而定。因为不但政协全体会议与政协全国委员会二者存在差异，单就政协全体会议而言，也要视全国人大是否召开而有所不同。根据政协组织法规定：政协全体会议除选举政协全国委员会外，在普选的全国人大召开以前，执行全国人大的职权，不仅有立法权和选举权，即“制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法”，“选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”；还有提出决议权，即“就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案”。但在普选的全国人大召开以后，政协全体会议则仅有建议权，即“就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”。实际上，由于政协全体会议在全国人大召开后已不复存在，这一规定并未实行。

政协全体会议闭幕后，设立全国委员会，其职权为：“一、保证实行中国人民政协全体会议及全国委员会的决议；二、协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案；三、协助政府动员人民参加人民民主革命及国家建设的工作；四、协商并提出参加中国人民政协的各单位在全国人民代表大会代表选举中的联合候选名单；五、协商并决定下届中国人民政协全体会议的参加单位、名额及代表人选，并召集之；六、指导地方民主统一战线的工作；七、协商并处理其他有关中国人民政协内部合作的事宜。”

由此可见，政协全体会议并不等于政协全国委员会，前者的职权要大于后者，尤其在全国人民代表大会召开以前更是如此。但同时也应看到，政协全体会议虽然权力巨大，能够代行全国人大的职权，却不是常设机关，不能经常发挥作用。根据政协组织法规定，政协第一届全体会议由政协筹备会负责召集，此后“每三年开会一次，由全国委员会召集之。全国委员会认为有必要时，得提前或延期召集之”。但事实上，在1949年9月召开政协第一届全体会议后，就再没有召开过政协的全体会议。政协全国委员会作为“国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关”，自成立起便脱离于国家政权之外，“是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”但其从来没有代行过全国人民代表大会的职权。

对此，周恩来曾作过明确解释：第一届人民政协的“全体会议开完了它就不存在了，只成立全国委员会，但是全国委员会不能代行人民代表大会的职权”。“作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。”因此，准确地说，在历史上只有1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议代行过全国人民代表大会的职权，至于历届政协全国委员会皆未行使过这一权力。政协第一届全体会议虽然只有短短的10天时间，但由于它“代行全国人民代表大会的职权，制定了《共同纲领》，组织了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立，胜利地完成了它的历史任务”，从而在新中国历史上留下了光辉的一页。

三、第一届人民政协的组织体系

根据政协组织法规定，第一届中国人民政治协商会议在组织体系方面分为三个层次，即全体会议、全国委员会及其常务委员会。其中，第一届人民政协的全体会议是此后的历届人民政协所没有的组织，它由新政协筹备会协商确定的46个单位的662名政协代表组成，“具有代表全国人民的性质”，“获得全国人民的信任和拥护”，因此曾代行全国人民代表大会的职权。政协第一届全国委员会由政协第一届全体会议选举产生，包括委员和候补委员共180人组成；政协第一届全国委员会的常务委员会由全国委员会选举产生，包括主席、副主席和常务委员共28人组成。与政协第一届全体会议不同的是，政协第一届全国委员会及其常务委员会一直属于纯粹的统一战线组织，从未代行过全国人大的职权。

由于政协第一届全体会议闭幕后，再没有召开过全体会议，所以在1949年10月至1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议召开前的5年间，第一届人民政协在国家政治生活中发挥经常性作用的组织机构，是政协第一届全国委员会及其常务委员会，其工作内容除了协调统一战线内部各种关系外，主要是与中共中央和中央人民政府就有关国家建设的大政方针和统一战线中的重大问题进行政治协商。经过政协全国委员会或其常务委员会的协商，就有关问题取得协议后，再由政府制定成法律、法令公布施行。政协全国委员会或其常务委员会还可以就一些重大问题向中央人民政府提出建议案。

此外，根据政协组织法规定：“在中心城市、重要地区及省会，经中国人民政协全国委员会决议，得设立中国人民政协地方委员会，为该地方各民主党派及人民团体的协商并保证实行决议的机关。”为此，1950年6月，中国人民政协第一届全国委员会第二次会议专门通过了《关于地方委员会的决定》，规定：人民政协各省、市地方委员会，“在普选的省、市人民代表大会召开以前，由各省、市人民代表会议所产生的省、市协商委员会代行其职权”。“在中心城市、重要地区及省会，于普选的人民代表大会召开以后，依照人民政协组织法，全国委员会得在各该地设立全国委员会的地方委员会。”这不但为人民政协地方委员会的设立提供了法律依据，而且为其在地方人民代表大会召开前的过渡时期指定了代行机构，从而为人民政协地方组织的发展和完善奠定了基础。