【党史中的人大历程】陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度是政权建设史上的伟大创造（1）

从我们党成立之初到夺取革命胜利、执掌全国政权前，经历了3种政权形态：一是土地革命战争时期，以瑞金苏维埃代表大会制度为代表的工农民主政权；二是抗日战争时期，以陕甘宁边区“三三制”为原则的参议会制度为代表的抗日民主政权；三是解放战争后期，以华北临时人民代表大会为代表的人民民主政权。其中，抗日民主政权是我们党在抗日救国和抗日民族统一战线的大背景下，将陕甘宁边区作为局部执政的“试验区”和“示范区”，探索建立的新民主主义政权。

陕甘宁边区是在刘志丹、谢子长、习仲勋等老一辈无产阶级革命家领导创建的西北革命根据地基础上发展起来的。从1935年10月中央红军到达陕北，到1948年3月，中共中央在这里战斗、生活了13年。13个春秋，我们党发展壮大、走向成熟，引领中华民族夺取了抗日战争的伟大胜利，实现了人民解放战争的伟大转折。这期间，我们党实行以“三三制”为原则的参议会制度，探索了新民主主义共和国局部执政的各项制度，为中华人民共和国的建立、为我国人民代表大会制度的形成和发展奠定了实践与理论基础。毛泽东同志曾说过：延安和陕甘宁边区是“民主中国的模型”“所有解放区的指导中心”“中国人民解放斗争的总后方”。习近平总书记指出：“陕甘宁革命老区在我们党历史上具有十分重要而特殊的地位，它作为土地革命战争时期创建的红色革命根据地，是党中央和红军长征的落脚点，也是党带领人民军队奔赴抗日前线、走向新中国的出发点。革命老区是党和人民军队的根，我们不能忘记自己是从哪里来的，永远都要从革命历史中汲取智慧和力量。

陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度，是特定历史阶段的产物。其主要内容是：在各级参议员和政权机关人员构成中，共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间分子占1/3。“三三制”参议会是1940年3月试行，1941年全面实行的。党中央是1935年10月到达陕北的，为什么直到1940年才试行这一制度？为什么不沿用苏维埃代表大会制度？它与人民代表大会制度有什么关系？

陕甘宁边区以“三三制”为原则的参议会制度的形成，概括起来，主要是“三个背景、三个标志”。

1.特殊的时代背景：建立和巩固抗日民族统一战线的需要

1935年10月党中央率领中央红军长征到达陕北后，巩固和扩大了西北革命根据地，成立中华苏维埃共和国中央政府西北办事处作为西北苏区最高苏维埃政权机关，当时的各级政权组织形式是苏维埃代表大会制度。当年12月，党中央在瓦窑堡召开政治局扩大会议，确定党的基本策略是建立抗日民族统一战线。为适应这一策略，会议决定把工农民主政权改为抗日民主政权，把“中华苏维埃工农民主共和国”改为“苏维埃人民共和国”，1936年8月改为“民主共和国”。当时，党内曾出现“强调民主是错误的，仅仅应该强调抗战”的看法。毛泽东指出，“抗战需要人民的动员，没有民主自由，便无从进行抗战动员”“为民主即是为抗日”。针对将工农共和国改为人民共和国的疑问，毛泽东强调：“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。”这是第一个标志——从党的基本策略上为政权组织形式的转变奠定了政治基础。

2.特定的历史条件：我们党在陕甘宁边区局部执政的需要

西安事变和平解决后，从1937年2月到9月，我们党与国民党就苏维埃政府改制后的名称、辖区、行政长官人选等问题进行了多次谈判，同时进行西北苏区更名改制的准备工作。这期间的5月，我们党确定了事关边区定位和发展的两件事情。一件是，5月2日至14日在延安召开了中国共产党全国代表会议，明确提出要把陕甘宁边区“造成抗日和民主的模范区”，这明确了边区定位。另一件是5月12日西北办事处行政会议（当时仍沿用苏维埃代表大会“议行合一”制）通过《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，开始使用“陕甘宁边区”名称，规定实行议会民主制这确立了政治制度。到了5月25日，我们党提出边区政府主席人选（即林伯渠、张国焘），国民党也提出了人选（即张冲、杜斌丞），但双方都不认可对方人选。直到7月份，蒋介石在庐山宣布承认陕甘宁边区。8月29日，国民党提出新的人选（丁惟汾为边区公署主任、林伯渠为副主任），我们党坚持以林伯渠、张国焘为边区正、副行政长官人选，谈判陷入僵局。9月6日，我们党将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处更名为陕甘宁边区政府，任命林伯渠为主席、张国焘为副主席。经过与国民党代表的反复谈判，10月12日国民政府行政院第333次会议通过任命决议，承认边区政府是受国民政府直接管辖的省级行政机构，委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵（即林伯渠）为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理。

议会民主制确立后，边区从1937年7月开始自下而上进行民主选举，并分别召开县、乡议会，选举产生了同级政府。1937年11月进行了边区议员选举，议定1938年1月召开边区议会会议，选举产生边区政府。但由于紧张的战局等原因，原定会议延期召开。到了1938年7月，国民政府召开第一届国民参政会，作出在各省、市召开参议会的决定，9月公布《省参议会组织条例》。为保持名称统一，边区议会改为参议会，议员改为参议员，并于1939年1月17日至2月4日在延安召开第一届参议会第一次会议，选举高岗为边区参议会议长张邦英为副议长，林伯渠为边区政府主席、高自立为副主席（1938年4月，张国焘叛逃），由于边区的议长、副议长，主席、副主席都是人民选举产生的，国民党也没法再派了。这是第二个标志——全面实现了由苏维埃代表大会制度向陕甘宁边区参议会制度的转变。

3.克服严重困难：改变边区贫瘠落后面貌和同“敌、伪、顽”斗争的需要

党在陕甘宁边区局部执政后，面临着既要搞革命、又要抓建设的任务。当时的边区贫瘠苍凉，人口稀少，是全国最贫穷、最落后的区域之一。据统计，1937年时边区面积约13万平方公里、人口约200万，仅游手好闲、不务正业的“二流子”近8万人，成群的土匪48股，文盲率99%，缺医少药、婴儿死亡率高达60%。同时，抗战进入相持阶段后，日本侵略者把抗日根据地作为军事上进攻的重点。国民党顽固派消极抗日，不断制造摩擦事件，经济上封锁，政治上抹黑。仅1939年12月至1940年10月，国民党顽固派就在边区制造反共摩擦事件300余起。加之连续遭受严重的旱灾水灾等，边区出现严重困难。毛泽东讲：“最大的一次困难是在1940年和1941年……我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死。”

面对恶劣的环境和“敌伪顽”的夹击，党中央总结了抗战以来国共合作及反摩擦斗争的经验，除加强军事斗争外，一是，在经济、文化和社会建设上开展了轰轰烈烈的大生产、创建模范村、改造“二流子”等运动，大力发展文化教育事业。二是，在政治策略上，针对国民党参议会实质是咨询机构、参议员主要由权贵阶层构成的实际，提出“发展进步势力、争取中间势力、孤立顽固势力”，这就需要完善抗日民主政权、以团结更多进步力量，而当时边区政权机关中共产党员“清一色”现象普遍。比如，边区第一届参议会146名议员、共产党员137人，9名常驻议员和15名边区政府委员全是共产党员。三是，在理论上，1940年1月毛泽东发表《新民主主义论》，提出：“建立各个革命阶级联合专政的国家为目的的革命” “国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”四是，在政策上，1940年3月6日，毛泽东为党中央起草的《抗日根据地的政权问题》指示中首次提出“三三制”政策，“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。5天后在党的高级干部会上，毛泽东阐明了“三三制”的内涵：“在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”由此，“三三制”应运而生。这是第三个标志——随着1941年11月边区第二届参议会第一次会议召开，以“三三制”为原则的参议会制度全面实行。